A década de 80 apresenta um importante marco para a institucionalização da proteção ambiental brasileira. Foi nesta década que se promulgou a Política Nacional do Meio Ambiente, com a Lei n.º 6.938/81. É nela que são criados dois importantes instrumentos, quais sejam, o licenciamento ambiental e a avaliação de impacto ambiental. É nela também que se cria o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA e o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA. Seu Decreto Regulamentador, de n.º 8.351/83, atribui ao CONAMA o papel de fixar os critérios básicos segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento. Daí surge a Resolução CONAMA 01/86, que estabelece diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental, a qual, nesta resolução, se materializa na forma de Estudo de Impacto Ambiental – EIA – obrigatoriamente acompanhado de seu Relatório de Impacto Ambiental – RIMA.
Para saber mais, leia também: O que é o EIA/RIMA?
Toda essa história se consolida no famoso artigo 225 da Constituição democrática de 1988, que traz a obrigatoriedade de exigir EIA para a instalação de obra ou de atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. Foi com a união do disposto na CONAMA 01/86 e na Constituição que nosso querido EIA passou a embasar diversos processos de licenciamento ambiental nos três entes federados: União, Estados e Municípios. Até aí, tudo bem! A partir de 1986, qualquer atividade potencialmente causadora de significativa degradação haveria de ser licenciada com base em seu estudo de impacto.
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E o que fazer com aqueles empreendimentos instalados antes de 1986 e atualmente operando? E aqueles outros, instalados após 1986 sem regularização e, mesmo assim, em funcionamento?
Primeiro precisamos diferenciar estas duas situações. Ambos os empreendimentos, se já instalados a ponto de ser possível sua operação, estão consolidados. Digo consolidados, pois a infraestrutura necessária ao funcionamento da atividade está instalada, edificada, construída, etc., ou seja, o ambiente prévio, pelo menos da área diretamente afetada, está descaracterizado. E sou muito conservadora na disposição desta data. Se fizermos um paralelo com o novo “Código Florestal” (Lei n.º 12.651/12), o marco da consolidação poderia ser trazido para 22 de julho de 2008[1], como é aplicado nesta legislação para os empreendimentos que suprimiram vegetação ilegalmente[2].
A data da consolidação é importante para pontuar que, em relação aos empreendimentos implantados antes de 1986, operando e não regularizados, acredito que não cabe aplicação de sanções administrativas por “instalar empreendimento sem licença” (artigo 66 do Decreto n.º 6.514/08). Já para os implantados após esta data, entendo (mais uma vez, de forma muito conservadora) que caberia a aplicação das sanções mencionadas. Em ambos os casos a regularização ambiental mediante licenciamento corretivo é prescritiva. Mas a minha discussão não é essa. A minha questão aqui é como.
Dito isto, é importante observar que a Constituição é muito clara em dispor cabimento do EIA para uma fase prévia à instalação de empreendimentos. A CONAMA 01/86, quando estabelece como diretriz geral deste estudo a necessidade de contemplar todas as alternativas tecnológicas e locacionais do projeto, confrontando-as inclusive com a hipótese de não execução, já mostra que o empreendimento não pode estar instalado, mas a instalar.
Considerado pela revista GQ um dos 15 advogados mais poderosos do Brasil, Édis Malaré aborda em seu livro “Direito do Ambiente”, que havendo a avaliação prévia (EIA), a posteriori, seria possível aferir os resultados positivos e negativos deixados pelo empreendimento no ambiente. E ainda, que se a obra ou atividade já estiver em andamento ou em funcionamento, evidentemente não tem conveniência o EIA, mas sim outros tipos de estudos para acompanhar ou controlar possíveis impactos.
Sob esta ótica, parece evidente que os órgãos SISNAMA, principalmente os órgãos seccionais, devessem exigir apenas a elaboração de EIA para novos empreendimentos, ou seja, para empreendimentos em fase de projeto. Aqueles instalados deveriam ser regularizados mediante apresentação de outros tipos de estudos sem caráter prévio, mas sim visando remediação e compensação. Principalmente depois da promulgação da Lei Complementar 140, quando o Congresso se propôs a detalhar o disposto no artigo 23 da Constituição Federal de 88, atribuindo tipos de licenciamento de competência de cada ente do Estado. Depois disso os órgãos estaduais, ou seja, seccionais, ficaram com a maior fatia do bolo do licenciamento.
Leia também: Como funciona o processo de licenciamento ambiental
Porém, na prática, órgãos ambientais estaduais e municipais exigem EIA para licenciamento de todo e qualquer empreendimento disposto na legislação, seja ela federal, estadual ou, em menor escalada, municipal, sem considerar a fase em que ele se encontra.
E não esqueci do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. Este, em sua Instrução Normativa de n.º 184/2008, que dispõe sobre o licenciamento federal, no seu artigo 41, diz que a regularização do licenciamento ambiental de empreendimentos se dará pela emissão de Licença de Operação, subsidiada por estudos ambientais definidos pela Diretoria de Licenciamento Ambiental. Ou seja, ele não exige expressamente o EIA. É tanto que a Portaria do Ministério do Meio Ambiente de n.º 424/11, cujo tema são os procedimentos específicos a serem aplicados pelo IBAMA na regularização ambiental de portos e terminais portuários, já indica o Relatório de Impacto Ambiental – RCA como base para o licenciamento de regularização. O RCA, por sua vez, funciona como um primo do EIA, só que focado nos impactos negativos (não conformidades) decorrentes da instalação e da operação do empreendimento e, principalmente, não tem caráter prévio.
Para ficar mais claro, tomemos como exemplo o Estado de Minas Gerias, onde as obras e atividades sujeitas ao licenciamento ambiental estão dispostos na Deliberação Normativa COPAM de n.º 74/2004. Esta norma qualifica os empreendimentos de acordo com seu porte e potencial poluidor, categorizando-os em classes de I a VI. Aos empreendimentos classificados como V e VI são requisitados, a priori, EIA e RIMA quando do licenciamento, por serem automaticamente considerados como potenciais causadores de significativo impacto, mesmo se a licença pleiteada for a de Operação Corretiva (modalidade cabível para empreendimentos em operação e sem regularização, ou seja, consolidados). Somado a isso, o Decreto Estadual de n.º 44.844/08, em seu artigo 14, parágrafo 2º, amarra a comprovação de viabilidade ambiental do empreendimento, necessária ao licenciamento corretivo, à apresentação dos projetos e estudos exigíveis para a obtenção das licenças anteriores, que, para o caso em comento, seriam as licenças prévia e de instalação. Isto quer dizer que, se o empreendimento for considerado de significativo impacto, então a viabilidade deverá ser comprovada mediante EIA, considerando a fase de Licença Prévia e Plano de Controle Ambiental, considerando a fase de Licença de Instalação.
Bem, as normas legais não trazem em seus textos cada detalhe do processo de licenciamento a ponto de determinar o óbvio e nem entendo que seria este o caso, afinal summum ius, summa iniuria[3]. Para sanar o problema de exigência de EIA para licenciamento de empreendimentos consolidados e não regularizados ambientalmente, caberia aos órgãos licenciadores observar o disposto na Constituição de modo a estabelecer internamente tratamento diferenciado a estes empreendimentos. Não se trata de anistia, de modo que esta diferenciação deve seguir limites muito bem definidos. Se trata de eficiência, economicidade e, afinal, de bom senso.
[1] Para quem sempre fica com a dúvida de por que este número é tão cabalístico, ele é a data de sanção do Decreto de n.º 6.514/08, o qual regulamente a Lei de Crimes Ambientais (Lei n.º 9.605/98)
[2] Mais informações em: https://www.socioambiental.org/pt-br/noticias-socioambientais/governo-regulamenta-anistia-a-multas-por-desmatamento-ilegal-prevista-em-nova-lei-florestal
[3] O máximo do direito, o máximo da injustiça.
Veja também:
- Educação ambiental no processo de licenciamento ambiental
- Cartilha do Código florestal Brasileiro
- Licenciamento ambiental em Minas Gerais
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